一、案例背景
1.1 公海治理的“碎片化”困局
地球表面约71%被海洋覆盖，其中约64%属于国家管辖范围以外的公海和国际海底区域。这片广袤的“蓝色疆域”孕育着丰富的生物多样性，却长期面临治理困境：鱼群没有国界，洋流不分辖区，但人类管理海洋的方式却被人为切割为渔业捕捞、航运交通、海底矿产开发、科学研究等多个条块。
在BBNJ协定（《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》）诞生之前，公海治理呈现典型的“制度碎片化”格局。区域渔业管理组织（RFMOs）负责特定海域的渔业资源养护与管理；国际海底管理局（ISA）管辖国际海底区域的矿产资源活动；国际海事组织（IMO）监管航运安全与污染；《联合国海洋法公约》（UNCLOS）提供基础法律框架但缺乏具体的生物多样性保护机制。这些机构各有职权范围、决策程序和成员国构成，彼此之间缺乏系统性的协调机制。
这种碎片化带来的直接后果是：同一片海域可能同时受到多种人类活动的叠加压力，但没有任何单一机构拥有综合管理的权限。绿色和平海洋项目经理周薇在2026年杭州研讨会上指出：“海洋生物面临的捕捞、航运等压力是叠加的，海洋是连通的，单一部门或区域分割的管理难以覆盖全部影响。”
1.2 BBNJ协定的诞生与生效
经过近二十年的艰苦谈判，2023年6月，国际社会在联合国框架下通过了BBNJ协定。这份被誉为“公海宪法”的国际法律文书，为在国家管辖范围以外区域建立海洋保护区（MPAs）和其他划区管理工具（ABMTs）提供了新的法律机制。协定涵盖四大核心议题：海洋遗传资源的惠益分享、划区管理工具（包括海洋保护区）、环境影响评价、能力建设与海洋技术转让。
2026年1月，BBNJ协定正式生效，标志着公海保护从“纸面共识”迈向“制度落地”的关键转折。然而，生效只是起点。如何将协定条款转化为切实有效的管理行动，如何在已有制度丛林中找到协同路径，如何确保保护区不沦为“纸上的保护区”——这些问题正成为BBNJ实施中的核心挑战。
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