一、案例背景
（一）基本公共卫生服务项目的历史沿革
基本公共卫生服务项目是我国政府面向全体城乡居民免费提供的最基本、最核心的公共卫生干预策略，自2009年国家启动实施以来，已走过十七年历程。该项目由各级卫生健康行政部门牵头组织，基层医疗卫生机构（社区卫生服务中心、乡镇卫生院、村卫生室）具体实施，服务内容涵盖居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0-6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压患者健康管理、2型糖尿病患者健康管理、严重精神障碍患者管理、肺结核患者健康管理、中医药健康管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生计生监督协管等类别。
在经费保障方面，项目实行“政府买单、群众免费”的模式，人均补助标准从2009年的15元起步，逐年递增，至2025年已达到99元。财政部和国家卫生健康委每年联合下发通知，明确当年人均补助标准、资金分配原则和重点任务方向，各省级财政按规定配套资金，形成中央与地方共同分担的投入机制。2026年，人均补助标准持平于99元，未再延续此前每年5元的惯例增幅。
（二）从“均等化”到“分层分类”：政策转向的宏观背景
长期以来，基本公共卫生服务遵循“均等化”原则，强调城乡之间、地区之间、人群之间享有服务的机会和水平大致均等。这一原则在项目初期对于快速建立覆盖全民的服务网络、缩小城乡差距发挥了关键作用。然而，随着项目进入深水区，结构性矛盾日益凸显。
一方面，服务供给与居民实际需求之间存在错配。不同地区、不同人群的健康风险差异巨大，但服务内容大体一致，导致部分地区“服务过剩”而另一部分地区“服务不足”。例如，东部沿海发达地区的慢性病管理需求突出，而中西部欠发达地区传染病防控和基础免疫任务依然艰巨；城市社区的老龄化程度高，对老年健康管理、医养结合服务需求旺盛，而农村地区的孕产妇和儿童健康管理则需更多关注。
另一方面，基层医疗卫生机构能力参差不齐，按统一标准考核和拨付经费，难以有效激励服务质量的持续改进。一些机构为完成指标而“重数量、轻质量”，居民获得感不强；另一些机构则因服务能力有限，即便有经费支持也难以提供高质量服务。同时，流动人口大量增加，人户分离现象普遍，以户籍为基础的健康档案管理难以适应人口流动的新形势，导致服务可及性下降。
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