一、案例背景
1.1 企业简介
西安城市基础设施建设投资集团有限公司（以下简称“西安城投集团”）是西安市属大型国有企业，承担着城市基础设施建设与公用事业运营的核心职能。其业务版图覆盖城市供热、供气、供水、公共交通等领域，是西安市集中供热体系的主要运营主体之一。集团下属多家热力公司，服务范围覆盖西安市区及周边区域数百万居民。
作为公用事业运营商，西安城投集团面临典型的“双重目标”约束：一方面需履行保障民生供暖的社会责任，另一方面需维持企业财务可持续性，避免因政策性亏损导致运营难以为继。
1.2 行业概况
中国北方城市集中供热体系始建于20世纪50年代，长期实行“单位包烧”的福利供热模式。2003年，原建设部等八部委发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，推动供热商品化、货币化改革，明确将供热从“福利”转变为“商品”。然而，由于热力具有天然的物理特殊性——不可储存、传导性强、管网系统不可分割——其定价机制始终难以完全市场化。
2007年，国家发改委和住建部联合发布《城市供热价格管理暂行办法》（发改价格1195号），确立了“基本热价+计量热价”的两部制热价体系。基本热价用于补偿供热企业的固定资产折旧、管网维护等固定成本；计量热价则反映实际热量消耗的变动成本。这一制度设计为各地收取“基本热费”（即供暖空置费）提供了政策依据。
目前，全国收取暖气空置费的城市包括北京、西安、太原、银川、呼和浩特、包头、乌鲁木齐等，收费标准一般为取暖季总费用的20%~30%。各地争议不断，但收费格局总体未变。
1.3 事件来龙去脉
2026年9月，西安市民吴凯向第一财经记者反映：自己前几年在西安市区购买了一套房，房屋未装修、一直空置，从未使用暖气，但每年仍需按取暖季总费用的30%缴纳600余元的“供暖空置费”。吴凯质疑：“暖气既然是商品，就应遵循市场经济下的自由交换法则。自己没使用暖气，就不应缴费。”
记者调查发现，类似困扰并非个案。西安市民王停勇因未办理入住却被要求补缴2023年度基本热费及违约金约930元，否则不予办理供暖，最终以“滥用市场支配地位”为由将西安热电公司诉至西安市中级人民法院。与此同时，西安高陵区一家热力公司则反向起诉长期拖欠暖气空置费的业主韦某，要求其支付三个供暖季的基础热费及滞纳金共计4379.52元。高陵区法院判决支持了热力公司的诉求，认定“未实际享受供热服务的亦应当按照相关规定或约定支付基础热费”。
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