一、案例背景
1.1 中国基本医保体系概况
中国的基本医疗保险制度经过二十余年改革，已形成”职工医保+居民医保”双轨并行的基本框架。截至2025年底，全国基本医保参保人数稳定在13亿以上，覆盖率持续保持在95%以上，堪称全球最大的医疗保障网络。然而，在这张看似密实的”安全网”之下，仍有一块难以缝合的”拼图”——灵活就业人员。
所谓灵活就业人员，是指以非全日制、临时性、弹性工作等灵活形式就业的劳动者，涵盖个体经营者、自由职业者、平台经济从业者（如网约车司机、外卖骑手、直播主播）以及农民工等群体。据相关统计，中国灵活就业人员总量已超过2亿人。这一群体规模庞大、就业形态多样、收入波动显著，其社会保障问题长期是政策制定者面临的棘手难题。
1.2 灵活就业人员参加职工医保的现状
2026年7月9日，国家医保局举行2026年上半年例行新闻发布会。会上，国家医保局规划财务和法规司副司长张晨光披露了一组引人关注的数据：2025年，全国共有6982万名灵活就业人员及其他人员参加职工医保，比”十四五”初期增长超过2000万人。从绝对数量看，这一增长成绩斐然。
然而，细读历年数据，一个令人忧虑的趋势浮现出来。据历年《全国医疗保障事业发展统计公报》，2022年至2024年，灵活就业等其他人员参加职工医保的人数分别为5272万人、6060万人、6615.91万人。对应年度增量分别约为788万人、556万人，而2025年增量约为366万人。增幅呈现明显的逐年下滑态势——从2022年的较快增长，到2025年增量已不足2022年的一半。
国家医保局在发布会上表示，将”抓紧推动出台相关文件，确保促进灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的参保举措落地见效”。这一表态既显示了政策层面的决心，也暗示了扩面工作面临的现实阻力。
1.3 灵活就业者参保的制度背景
在中国的基本医保体系中，灵活就业人员参加职工医保并非强制要求。根据现行制度安排，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以选择参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。这不同于有固定用人单位的职工——后者由用人单位和职工共同缴纳，且属于法定强制参保。
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