一、案例背景
1.1 从“数据二十条”到国家数据局：数据要素治理的制度演进
数据作为新型生产要素，其市场化配置改革是中国数字经济战略的核心议题之一。2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次将数据与土地、劳动力、资本、技术并列，明确为第五大生产要素。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（俗称“数据二十条”），从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个维度搭建了数据基础制度的“四梁八柱”。2023年3月，国家数据局正式挂牌成立，标志着数据要素治理有了国家级统筹协调机构。
然而，制度框架的搭建并不等于市场机制的自动运转。数据要素市场长期面临“确权难、定价难、流通难、监管难”四大结构性困境。公共数据开放程度不足、数据交易场所“有场无市”、数据孤岛与数据垄断并存、跨境数据流动规则尚不清晰——这些问题相互交织，构成了数据要素市场化改革中典型的“老大难”问题。
1.2 省级数据集团的先行探索
在国家数据局成立前后，省级层面已展开一轮组织化探索。据第一财经报道，北京、上海、江苏、四川、湖北、陕西、湖南、河南、福建等省份均已组建省级数据集团。这些省级数据集团的功能定位大体可分为三类：一是公共数据授权运营平台，承接政务数据的开发利用；二是数据交易基础设施的建设运营者，如上海数据集团依托上海数据交易所推进数据产品挂牌交易；三是地方数字经济发展的投资运营主体，兼具产业培育和资本运作功能。
省级数据集团的实践积累了重要经验，也暴露了深层矛盾。一方面，各地数据集团在公共数据开放、数据产品开发、交易规则探索等方面形成了差异化路径；另一方面，“一地一策”的碎片化格局导致跨省数据流通壁垒高企，数据标准不统一、接口不互通、定价机制各行其是。此外，省级数据集团普遍面临“公益性与经营性如何平衡”的治理难题——作为国有企业，它们承担着公共数据开放的政策性使命，但作为市场主体，又需要找到可持续的商业模式。
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